CONFERIMENTI DEI RIFIUTI IRREGOLARI

 VALIDE LE ORDINANZE E REGOLAMENTI LOCALI :

 I Comuni Hanno autonomia regolamentare e potestà sanzionatoria in materia di gestione dei rifiuti Urbani.  

Di Giuseppe Aiello

(Comandante della Polizia Municipale di Lioni AV )

INTRODUZIONE

Negli ultimi due anni l’autonomia regolamentare e potestà sanzionatoria in materia di gestione dei rifiuti Urbani, da parte dei Comuni, è stata al centro di un ampio ed acceso dibattito. Messa in discussione dalla maggior parte di esperti e consulenti ambientali, fatta eccezione di una piccolissima minoranza, alla quale, logicamente, mi sento di appartenere. In realtà era più di una voce che ha riempito le aule formative e tantissimi seminari a tema, con slogan  sulla “illegittimità delle ordinanze e regolamenti comunali in materia di rifiuti”  , sulla “impossibilità di elevare sanzioni per scorretti conferimenti di rifiuti” , sulla “Incompetenza dei Comuni in materia dei rifiuti” “ e per finire “all’illegittimità di nominare ispettori ambientali volontari per gli accertamenti sui rifiuti” . Quindi, nella maggior parte dei casi, veniva richiesto agli organi di controllo, di non applicare più, nei confronti di chi conferiva in modo scorretto i propri rifiuti, le sanzioni amministrative previste da ordinanze e regolamenti locali, di cui all’art 7 bis del D.lgs 267/2000 ma, esclusivamente il Testo Unico Ambientale.  Più precisamente i combinati disposti di cui al D.lgs 152/2006 artt. 192 (divieto di abbandono) e 255 c 1 (previsioni penalmente rilevanti reato contravvenzionale) così come modificato, dal 10 ottobre 2023, dalla L.137/2023 e poi ritoccato dal D.L.116/2025 che , hanno  introdotto e poi confermato, sanzioni penali anche per gli abbandoni dei rifiuti da parte dei privati cittadini. Il dibattito si è intensificato concentrandosi principalmente sui limiti della potestà dei Comuni in materia sanzionatoria e regolamentare attinente i rifiuti.   La linfa che ha generato e poi alimentato la discussione ha preso origine da una pronuncia della Corte di Cassazione Sez. II, Ordinanza 24 ottobre 2023, n. 29427, che è scaturita dall’applicazione all’amministratore di un condominio di sanzioni amministrative dovute all’erroneo inserimento di rifiuti in cassonetti non corretti, sulla base del regolamento per la gestione dei rifiuti urbani. A distanza di soli undici mesi la stessa Cassazione interviene nuovamente su un fatto analogo al precedente ma, con la Sentenza  Cass. Sez. II, 25 set. 2024, n. 25905, giunge a conclusioni nettamente opposte a quelle che hanno dato origine alla prima Ordinanza.

IL fatto in esame (sanzioni al condominio per violazioni al Regolamento Comunale)

Gli episodi che hanno dato origine alle due diverse pronunce della Sez. II Cassazione Civile sono praticamente identici e riguardano, in entrambi i casi, un procedimento sanzionatorio avviato dagli ispettori AMA, a carico di un amministratore di condominio per l’erroneo inserimento nei mastelli dei rifiuti differenziati, sia in proprio che in qualità di legale rappresentante di una società che amministrava il condominio. La violazione contestata, in entrambi i casi, si riferiva agli artt. 18 e 60 della delibera comunale (Roma Capitale) n. 105 del 2005, costituente il regolamento per la gestione dei rifiuti urbani. Nei casi in esame le sanzioni furono elevate anche per la violazione all’obbligo stabilito dall’art. 14, comma 7 del citato regolamento comunale, secondo cui: “È fatto obbligo agli utenti o all’amministratore del condominio di custodire, mantenere e utilizzare correttamente i contenitori assegnati rispettivamente all’utenza o al condominio con le corrette modalità e in luoghi idonei o in ambienti a ciò destinati”.

Avverso tali provvedimenti i sanzionati ricorrono, sia per il primo che per il secondo caso, al Giudice di pace, che però lo rigetta. Avverso la decisione di primo grado i soccombenti proposero impugnazione, che il Tribunale disattese. Avverso la decisione d’Appello i sanzionati proposero ricorso in Cassazione che chiude il primo caso con  l’Ordinanza 24 ottobre 2023, n. 29427 ( di cui si è fatto un gran parlare) e il secondo con la  Sentenza  Cass. Sez. II, 25 set. 2024, n. 25905 di orientamento diverso rispetto alla prima pronuncia e di cui pochissimo si è detto.

1.1 Corte di Cassazione Sez. II, Ordinanza 24 ottobre 2023, n. 29427

Nel caso della Sentenza n. 29427 gli Ermellini, decidendo sul ricorso, e nel merito, cassano la sentenza impugnata e con l’Ordinanza in questione disapplicano la delibera nella parte in cui il comune fissava sanzioni con la somma da 50 a 300 euro per utenti e amministratori.

I Supremi giudici evidenziano nell’ Ordinanza in commento che :

L’art. 1 l. n. 689 del 1981, avendo recepito anche per le sanzioni amministrative il principio di legalità, impedisce che sanzioni siffatte possano essere direttamente comminate da disposizioni contenute in fonti normative subordinate, quale un regolamento comunale o un’ordinanza del Sindaco …. senza una legge che deroghi al suddetto art. 1 non è possibile l’introduzione di sanzioni amministrative mediante fonti secondarie, mentre questa possibilità ben può essere ammessa da una legge ordinaria, che la preveda in via generale o per singoli settori (Sez. 1, n. 12367 del 6 novembre 1999). Nell’ordinanza si legge ancora che – laddove la legge rinvii a un successivo provvedimento amministrativo generale o ad un regolamento – sia comunque la legge stessa a definire i criteri direttivi destinati a orientare la discrezionalità dell’amministrazione . Quindi, in base alle considerazioni su fatte, i Supremi Giudici sostengono che  la fonte attributiva del potere regolamentare dei Comuni nella materia della gestione dei rifiuti urbani, nell’anno di entrata in vigore del regolamento del Comune di Roma (2005) era l’art. 21 del lgs. n. 22 del 1997 (Oggi art 198 D.lgs 152/2006). Tale norma, all’epoca, così come oggi l’art 198 T.U.A.,  secondo il parere degli Ermellini, non contemplava la possibilità, né direttamente né indirettamente, nell’ambito della raccolta differenziata, di introdurre una sanzione per la violazione dell’obbligo degli utenti o dell’amministratore del condominio di custodire, mantenere e utilizzare con le corrette modalità e in luoghi idonei o in ambienti a ciò destinati i contenitori loro assegnati. Sicuramente ci troviamo difronte ad una decisione molto discutibile soprattutto quando i Giudici della Suprema Corte rincarano la dose, sostenendo in modo chiaro ed inequivocabile, che , per quanto riguarda il Regolamento di Roma Capitale, manca la fonte primaria attributiva del potere sanzionatorio e d’altra parte, sostengono che il dispositivo violato, rappresentato dall’art. 14, comma 7, regolamento comunale (Roma Capitale), è del tutto generico e privo di contenuto specifico e tipizzante la condotta sanzionabile e, dunque, illegittimo anche sotto il profilo della tipicità della condotta. A sostegno di ciò l’Ordinanza precisa come  il principio di tipicità e di riserva di legge fissato in materia delle sanzioni amministrative dall’art. 1 della legge 24 novembre 1981, n. 689, impedisce che l’illecito amministrativo e la relativa sanzione siano introdotti direttamente da fonti normative secondarie. Secondo i Giudici, la copertura legislativa dell’atto impugnato non può essere rinvenuta negli artt. 7 e 7-bis del d.lgs. n. 267 del 2000 e questo nonostante lo stesso prevede che il comune e la provincia adottano regolamenti nelle materie di propria competenza nel rispetto dei principi fissati dalla legge e dello statuto. Invece, così come sostenuto nell’Ordinanza, il potere regolamentare attribuito dall’art. 21 non ricomprendeva né direttamente né indirettamente quello di prevedere in capo a soggetti privati, quali gli utenti e gli amministratori di condominio, il più volte citato obbligo di custodia e corretto utilizzo dei contenitori in luoghi di proprietà privata.

Infine, viene evidenziato e precisato che: “ l’amministratore condominiale non è responsabile, in via solidale con i singoli condomini, della violazione del regolamento comunale concernente l’irregolare conferimento dei rifiuti all’interno dei contenitori destinati alla raccolta differenziata collocati all’interno di luoghi di proprietà condominiale, potendo egli essere chiamato a rispondere verso terzi esclusivamente per gli atti propri, omissivi e commissivi, non potendosi fondare tale responsabilità neanche sul disposto di cui all’art. 6, della l. n. 689 del 1981, avendo egli la mera gestione dei beni comuni, ma non anche la relativa disponibilità in senso materiale (Sez. 2 – , Sentenza n. 4561 del 14/02/2023, Rv. 666879 – 01).

Sentenza Cass. Sez. II, 25 set. 2024, n. 25905

La vicenda da cui prende origine la Sentenza Cass. Sez. II, 25 set. 2024, n. 25905, come si è già innanzi detto, non è altro che la ripetizione fedele dei fatti di cui si è già occupata la stessa Corte Sez. II, con l’Ordinanza 24 ottobre 2023, n. 29427. Praticamente , anche in questo caso, dopo che i ricorrenti si erano rivolti, invano, al Giudice di Pace e poi al Tribunale, viene interessata la Cassazione. A distanza di soli 11 mesi, dalla pubblicazione del primo provvedimento, gli Ermellini sono chiamati per decidere, nuovamente, sull’accertamento di sanzioni amministrative elevate da Ispettori Ambientali dell’AMA (Roma Capitale) a carico di un altro condominio per irregolarità delle disposizioni al Regolamento in materia di rifiuti di Roma Capitale. Ci saremmo aspettati, che i giudici (oltretutto appratenti alla stessa Corte sez II Civile), giungessero alla identica conclusione contenuta nell’Ordinanza n. 29427/2023 e invece, con grande gioia ed un pizzico di stupore,  si verifica un “dietrofront” con un coraggioso  mutamento giurisprudenziale.

La Corte in primis sostiene che il Regolamento di Roma Capitale , da cui è dipeso il procedimento sanzionatorio, è stato emanato in virtù di quanto stabilito dall’art. 21 del d. lgs. 5 febbraio 1997, n. 22 (oggi art 198 D.lgs 152/2006) quindi in base alla previsione di una norma primaria . Secondo quanto riportato in sentenza il conferimento dei poteri sanzionatori, in capo ai Comuni in materia di organizzazione e gestione dei rifiuti urbani, è determinato dall’ esistenza di norme di fonte primaria che consentono, nel caso di specie, il rispetto del principio della riserva di legge secondo cui l’art. 1 della legge 24 novembre 1981 n. 689 ha recepito anche per le sanzioni amministrative il principio di legalità.  A questo punto i Giudici si proiettano verso la ricerca dell’individuazione delle norme di fonte primaria di conferimento dei poteri sanzionatori in capo ai Comuni in materia di corretto conferimento dei rifiuti per il rispetto del principio della riserva di legge.  Al riguardo, osservano, che le disposizioni contenute nel testo unico degli enti locali attribuiscono al Sindaco, tra l’altro, il potere di adottare ordinanze non solo al fine di prevenire e di eliminare gravi pericoli che minacciano l’incolumità pubblica, ma anche per fronteggiare situazioni ordinarie, purché si rinvenga nell’ordinamento una norma che conformi il potere esercitato e sia rispettosa del principio di legalità sostanziale (art. 50, commi 3, 4 e 7 d.l.vo n. 267 del 2000).Evidenziano inoltre  che l’art. 7-bis del d.l.vo 267/2000, prevede che “salvo diversa disposizione di legge, per le violazioni delle disposizioni dei regolamenti comunali e provinciali si applica la sanzione amministrativa pecuniaria da 25 euro a 500 euro”. Altro riferimento viene fatto al Testo Unico Ambientale, d.l.vo 3 aprile 2006 n. 152, richiamando gli art. 192, 255 e 256, senza però tralasciare l’art. 182 bis del codice ambiente e rubricato ( Principi di autosufficienza e prossimità). In ultimo prendono in esame l’art. 200 del codice (Organizzazione territoriale del servizio di gestione integrata dei rifiuti urbani), che prevede “1. La gestione dei rifiuti urbani è organizzata sulla base di ambiti territoriali ottimali, di seguito anche denominati ATO, delimitati dal piano regionale di cui all’articolo 199, nel rispetto delle linee guida di cui all’articolo 195, comma 1, lettere m), n) ed o), e secondo specifici criteri”.

I Supremi Giudici dopo aver complessivamente ricostruita la normativa di riferimento, sostengono che il Comune, dovendo amministrare la raccolta dei rifiuti, ha il potere di controllare il rispetto delle prescrizioni normative e di qui la legittimità dell’adozione di un Regolamento di gestione degli stessi, anche comminando sanzioni amministrative, da ricondurre nella più ampia previsione dell’art. 7-bis d.lgs. n. 267 del 2000. Del resto, tale norma indica la sanzione amministrativa pecuniaria da 25 euro a 500 euro, range nel quale perfettamente rientra il regolamento del Comune di Roma, che ha fissato una sanzione da 50 a 300 euro per il mancato adempimento agli obblighi di cui al comma 7 dell’art. 14, oggetto della contestazione in esame. Altro punto di contrasto, con la precedente pronuncia, riguarda la posizione del Condominio in rapporto di solidarietà ( art 6 L.689/1981) secondo gli Ermellini, diversamente da quanto sostenuto nella precedente Ordinanza , va, pacificatamene, affermata la responsabilità solidale del Condominio con il contravventore, rimasto però nella specie sconosciuto, in quanto trova fondamento nella circostanza che i contenitori dei rifiuti erano collocati in luoghi di proprietà condominiale e la mancata identificazione degli autori materiali delle violazioni non può esentare da responsabilità il Condominio. In conclusione, il ricorso viene rigettato.

I Supremi Giudici evidenziano, in definitiva, il diverso orientamento espresso dalla stessa corte con l’ordinanza n. 29427 del 2023, che però non ritengono di condividere, proprio perché si ravvisa sussistere il potere del Comune, nell’ambito della gestione dei rifiuti, di pretendere l’osservanza dei regolamenti anche comminando sanzioni amministrative alla luce del quadro normativo come ricostruito.

Conclusione

Le conclusioni a cui pervengono i Supremi Giudici con la Sentenza Cass. Sez. II, 25 set. 2024, n. 25905 , diversamente dall’Ordinanza n. 29427   / 2023  ci lasciano ben sperare, viene di fatto attestata ( per chi non era convinto)  la potestà gestionale e sanzionatoria in materia di organizzazione e conferimento dei rifiuti urbani da parte dei Comuni che, con propri Regolamenti ed Ordinanze, sono legittimati, in ambito al proprio territorio, a stabilire modalità di conferimenti e relative sanzioni in caso di violazioni , entro i limiti previsti dall’art 7 bis del D.lgs 267/2.000.

I Comuni comunque, non possono sostituire le sanzioni stabilite dal T.U.A. per gli abbandoni depositi incontrollati con proprie previsioni sanzionatorie, in quanto la competenza in questo caso appartiene esclusivamente allo stato.  La linea di demarcazione tra le due discipline è data dalla condotta di chi decide di conferire o abbandonare i rifiuti. Nel conferimento dei rifiuti il soggetto non intende abbandonare gli stessi ma, trasferirli al sevizio di raccolta, potrebbe, in alcuni casi, violare disposizioni stabilite dal regolamento locale (ad esempio fuori orario e in giorni diversi, con modalità non consentite, ecc). Solo in questo caso è possibile applicare Regolamenti ed Ordinanze Locali ed incaricare per l’accertamento e la contestazione delle violazioni anche agenti accertatori volontari / dipendenti Comunali e quelli al servizio delle imprese di raccolta ( art 13 L.689/1981).  L’abbandono invece è disciplinato dall’ art 192 ed è legato ad un apposito sistema sanzionatorio di cui agli artt. 255 e seguenti del T.U.A. con previsioni tutte penalmente rilevanti.  Nel caso dell’abbandono vi è la volontà (animus derelinquendi) di disinteresse completo del rifiuto . Gli illeciti in questo caso possono essere accertati solo dalla Polizia Giudiziaria (artt. 55 e 57 C.P.P.).

A conclusione si evidenzia che sussiste, secondo la sentenza  degli Ermellini e diversamente da quanto gli stessi avevano affermato nella precedente Ordinanza, la responsabilità solidale del Condominio con il contravventore, come previsto dall’art 6 L.689/1981.